La mutualité, une histoire de défis

Paradoxalement très présentes dans le paysage social, les mutuelles demeurent globalement méconnues. Qui d’entre nous sait que la mutualité est le plus ancien mouvement social français ? Qui est conscient de sa contribution essentielle à la construction de notre système de protection sociale ? Revenir aux sources de l’histoire mutualiste nous permet de mieux appréhender une actualité chahutée, afin d’anticiper un avenir chargé de lourdes interrogations.

Le défi de la reconnaissance

La mutualité est le fruit d’une longue et riche histoire. Apparue à la fin du XVIII^e siècle, elle tire ses racines de groupements encore beaucoup plus anciens : les corporations médiévales qui, dès le XII^e siècle, organisent une protection mutuelle entre leurs membres par le biais de caisses de secours. Cet héritage solidaire est réinvesti par les sociétés de secours mutuels, qui émergent dans le contexte spécifique des Lumières. Cette philosophie est à l’origine de valeurs inédites de liberté, d’égalité et de solidarité que les groupements mutualistes s’appliquent à concrétiser. Réservés à une petite élite artisanale et urbaine, ces derniers sont pour l’heure fort rares dans une France majoritairement rurale.

Le génie du compagnonnage faisant le tour du globe, estampe, 1848 (BNF/Gallica)

Mais la Révolution française remet en cause cet essor à peine entamé : avec la loi Le Chapelier, adoptée le 14 juin 1791, est affirmé « l’anéantissement de toutes les espèces de corporations de citoyens du même état et profession », autrement dit, l’interdiction formelle de toute forme d’association dans le monde du travail, qu’il s’agisse des corporations, des confréries, du compagnonnage ou même des sociétés de secours mutuels. Cet interdit associatif s’explique par des arguments de justice sociale – la volonté d’éviter toute forme de privilège – et par la proclamation d’une « dette sacrée »¹ de la Nation vis-à-vis des plus démunis qui relèvent d’un programme de secours publics à la charge de l’État.

Isaac Le Chapelier caricaturé en tant que « législateur de biribi »

La loi Le Chapelier inaugure une ère répressive sur le mouvement social, mais dont les retombées s’avèrent paradoxales pour la mutualité : contrairement aux groupements corporatifs victimes d’une répression très dure, les sociétés de secours mutuels bénéficient d’une relative bienveillance des autorités, qui ferment les yeux sur leur développement. Le mouvement profite des dispositions du Code pénal (1810), puis de la loi du 10 avril 1834, qui autorisent les associations sous des conditions extrêmement strictes. En témoigne la progression, certes timide, mais constante du mouvement mutualiste : d’une cinquantaine en 1789, les groupements mutualistes passent à 2500 en 1848. Cet état de « liberté sévèrement surveillée »² s’explique par l’échec du programme de secours publics prévu par le pouvoir révolutionnaire en faveur des populations indigentes. La mutualité demeure ainsi le seul palliatif à l’absence de politiques sociales en France.

Le Second Empire représente une autre rupture fondamentale dans l’évolution de la mutualité : par le décret du 26 mars 1852, Napoléon III la sort de cette situation inconfortable de semi-clandestinité. Le statut de « mutualité approuvée » proposé par le pouvoir impérial offre aux sociétés de secours mutuels de nombreux avantages, matériels et financiers, mais au prix d’un contrôle étroit. L’élection du président est ainsi supprimée au profit d’une nomination par l’Empereur ou les préfets. Par ailleurs, les conseils d’administration sont placés sous la tutelle de notables locaux, promus au rang de « membres honoraires ». En dépit de ces clauses restrictives, le décret impérial suscite un essor considérable de la mutualité.

Almanach de la Mutualité, Musée de la Mutualité

Il faut attendre 1898 pour que la législation napoléonienne soit rénovée par les Républicains au pouvoir. La Charte de la mutualité amorce une nouvelle page de l’histoire de la mutualité, marquée par une grande liberté d’action et par son affirmation en tant que mouvement : tandis que l’Hexagone se couvre d’unions départementales, une Fédération nationale de la Mutualité française (FNMF) voit le jour en 1902.

La législation républicaine contribue incontestablement aux progrès de la mutualisation de la société française : de quelque 3,8 millions en 1914, les effectifs mutualistes atteindront 10 millions en 1939. Dans le même temps, s’opère une diversification des activités mutualistes vers les œuvres sociales, la réassurance ou l’assurance décès. Dans une France majoritairement hostile au principe de l’obligation, la mutualité, incarnation de la prévoyance libre, est reconnue comme un partenaire privilégié du pouvoir républicain dans la prise en charge des risques sociaux.

Le défi de l’obligation : faire face à l’État social

Mais la Grande Guerre remet bien vite en cause cette illusion teintée d’utopie : source d’une explosion de problématiques sociales, le conflit impose une intervention de l’Etat vis-à-vis des nombreuses victimes de guerre. D’autant que les groupements mutualistes sont loin de suffire à prendre en charge un tel lot de détresses humaines. L’urgence d’un système de protection sociale obligatoire est renforcée par la récupération de l’Alsace et de la Moselle, bénéficiaires des Assurances sociales bismarckiennes du fait de leur annexion au Reich allemand depuis 1870. Dans ces conditions, dès 1923, la FNMF « se résigne à l’obligation »³, avant d’entamer de longues négociations avec les pouvoirs publics pour obtenir une place privilégiée au cœur du futur système.

Il faudra près de dix ans de discussions complexes, faisant intervenir, aux côtés des mutualistes, syndicats, patronat, monde rural et médecins, pour aboutir à un compromis : mises en œuvre par les lois de 1928 et 1930, les Assurances sociales sont réservées aux salariés sous un certain seuil de revenus, excluant les cadres et les fonctionnaires.

Les Assurances sociales, Cedias-Musée social

Pour répondre aux revendications contradictoires des différents acteurs sociaux, la loi admet la création, aux côtés des caisses départementales, de caisses « d’affinité », de nature mutualiste, patronale ou syndicale. De ces dispositions, découle un dispositif complexe, composé d’une mosaïque de caisses concurrentes – départementales, mutualistes, syndicales et patronales. Grâce à leur engagement sans faille dans les Assurances sociales, les mutualistes y obtiennent une place de choix, tant dans le nombre d’assurés sociaux rassemblés, que dans leur participation à la gestion du système : nombre de présidents d’unions départementales mutualistes sont ainsi portés à la tête des organismes d’Assurances sociales. Le président de la FNMF lui-même, Léon Heller, prend la présidence du comité général d’entente de la mutualité et des unions nationales des caisses d’assurances sociales. Mais cet investissement massif n’est pas dénué d’effets pervers pour le mouvement, victime d’une bureaucratisation, d’un vieillissement de ses cadres et d’un éloignement de la base adhérente. Ces évolutions s’accompagnent d’un esprit de plus en plus conservateur, qui ne sera certainement pas étranger au soutien actif apporté par les responsables de la FNMF à la Charte du Travail vichyste en 1942.

À La Libération, la création de la Sécurité sociale constitue un redoutable défi pour la mutualité, qui se voit exclue de sa gestion au profit des organisations syndicales et patronales. Issue du programme du Conseil national de la Résistance (CNR), la Sécurité sociale vise en effet à rompre avec l’ancien modèle des Assurances sociales, par la couverture de tous les risques et de toute la population au sein d’un système unifié et démocratique.

Au terme d’une période de crise profonde, qui plonge ses responsables dans la « désolation »⁴, la FNMF prend conscience des horizons qui lui sont offerts dans la nouvelle configuration sociale : au maintien de régimes particuliers, qui lui laissent de larges champs d’action, s’ajoute la loi Morice (mars 1947) qui, en autorisant les mutuelles à participer à la gestion de certains organismes obligatoires, signe « l’armistice entre la mutualité et la Sécurité sociale »⁵. Mais c’est surtout la pérennisation du ticket modérateur qui permet à la mutualité de s’assoir durablement en position de complémentaire au régime obligatoire.

Le défi de la concurrence

Au terme de cette période d’incertitude, le mouvement mutualiste français entame un vaste processus de modernisation. Recentrée sur des missions de complémentaire santé et de gestion de réalisations sanitaires et sociales de plus en plus innovantes, elle s’impose comme un acteur social de premier plan, engagé dans des combats en faveur de populations stigmatisées – personnes âgées ou en situation de handicap, malades mentaux, femmes. Mais la crise économique qui éclate dans les années 1970 vient contrarier cet essor. Aux retombées du chômage sur le financement de la protection sociale, se greffe une concurrence lucrative qui s’insinue dans le secteur de la complémentaire santé. L’éthique solidaire et non-lucrative mutualiste est alors mise en rivalité avec une offre commerciale, aux tarifs différenciés en fonction de l’âge et de l’état de santé, et qui séduit de plus en plus une société en proie à un individualisme croissant.

Campagne de la Fédération des mutuelles de France

S’engage dès lors une lutte des mutualistes pour la reconnaissance de la spécificité de leur identité. Mais la réforme du code de la mutualité opérée en 1985 constitue une première étape de légitimation de la concurrence lucrative dans le champ de la complémentaire santé, au nom du principe de libre-concurrence au fondement de la Communauté européenne. En 2001, la transposition des directives européennes dans le droit français, qui conduit à une seconde réforme du code de la mutualité, renforce ce processus, en soumettant les mutuelles françaises aux normes de fonctionnement assurantielles. En découle une profonde métamorphose du paysage mutualiste, sous le coup d’un mouvement de concentration accéléré : de quelque 1500 groupements à la fin des années 1990, la France n’en comptera plus que 400 vingt ans plus tard.

La mise en place d’une complémentaire santé obligatoire, dans les entreprises privées en 2016, puis plus récemment dans la fonction publique, ne fait que prolonger ce phénomène de normalisation et de banalisation de la mutualité dans le « marché » des organismes d’Assurance maladie complémentaire (OCAM), indépendamment de leur nature, de leurs valeurs et de leurs fondements éthiques. Dans un contexte économique et réglementaire difficile, se pose la question de la différenciation de la mutualité : comment réaffirmer et réimposer l’identité mutualiste, face à des acteurs lucratifs de plus en plus offensifs ?

Ce bref aperçu d’une évolution séculaire nous dévoile une histoire mouvementée, faite de défis renouvelés, qui ont parfois mis en cause l’existence même de la mutualité ; à l’évidence, l’histoire du mouvement mutualiste n’est pas un long fleuve tranquille. Il lui aura fallu plus d’un siècle, de 1791 à 1898, pour obtenir une reconnaissance pleine et entière de la part des pouvoirs publics. La première partie du XX^e siècle sera ensuite dédiée à son adaptation à la lente montée en puissance de l’État social, dont la création de la Sécurité sociale, en 1945, constitue l’ultime étape. Depuis lors, la mutualité s’est imposée comme un des piliers du système social français en tant que complémentaire au régime obligatoire. Elle s’est aussi illustrée comme un acteur social majeur, par la mise en œuvre d’établissements et de services de plus en plus novateurs. Ces évolutions révèlent la force d’adaptation et la souplesse de la mutualité : durant plus de deux siècles, cette dernière est parvenue à se conformer, et à anticiper les profondes transformations de la société française, aux plans législatif, économique, social mais aussi culturel. Elles permettent aussi de relativiser les bouleversements actuels, qui n’apparaissent que comme un nouveau défi à relever pour un mouvement voué à une perpétuelle réinvention.

Autrice : Charlotte SINEY, Historienne spécialiste de la mutualité, de l’Économie sociale et solidaire et de la protection sociale

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